关于建立处理涉法上访问题经常性工作机制的调查报告 立案庭 一、涉法上访的定义。 所谓“涉法”，是指群众上访和诉求涉及到行政执法机关或司法机关，群众上访和诉求涉及到公、检、法、司工作人员的情形。而“涉法上访”，根据我院的工作实际，我们将它界定为“已经或应当被司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于司法机关的不作为或作为不当，寻求法律程序之外解决途径的请愿活动”，涉法上访是其中最常见的方式。 二、 我院处理涉法上访工作的基本情况。 在中央、省、市、区相继召开会议，对全国、全省、全市、全区处理涉法上访问题工作进行部署之后，我院即配合区政法委的集中处理行动，及时成立了我院集中处理涉法上访问题工作领导小组，并在其领导下，圆满完成了2月中旬到3月10日的第一阶段摸底排查的工作任务，对近年来涉法上访的案件进行全面排查，制成了南山法院涉法上访排查表，将进京上访、越级上访、集体上访、三次以上重复上访以及普通的上访案件分门别类，逐案逐人进行登记，做到底数清、情况明。 与区政法委的处理工作步伐相一致，我院现已进入集中处理涉法上访问题的第二阶段，对第一阶段排除出来的案件，组织和抽调有关部门工作人员，认真分析，集中处理，区别对待，运用多种方法措施分期分批依法解决。 三 我院的涉法上访案件所反映出的主要问题。 （一）审判组织及人员在办案中存在的具体问题。 1、裁判文书的制作在叙述事实、证据论证、说理及校对等方面存在疏漏或说理不透等问题，虽然不致影响实体裁判的公正性，但当事人较真执着，长期申诉上访不止。之中的个别案件虽经复查，终因跨越时间久远，裁定纠正上述问题存在操作上的难度，故驳回申诉后当事人继续申诉。此类案件以一些涉及家庭、继承等含情感因素较多的案件居多。 2、个别案件因一、二审在适用法律程序上存在问题，导致当事人对实体裁判不满，即使经过再审审理，已指出原判程序上的错误，但终因实体大多还是维持原判，令当事人无法理解，难以悦服。 3、个别民事、经济案件或刑事附带民事案件，因判决前未充分考虑被告人的实际偿付能力，在判决后出现终审判决无法执行或执行难以到位的情况，导致当事人感觉辛辛苦苦赢得的诉讼如竹篮打水，难以接受故而四处上访。 4、法官或执行人员在审理或执行案件时，不注意法院工作人员的形象，工作方法简单，使当事人对裁判的正确性产生怀疑，工作人员在接访时态度生硬或由于法律知识面狭窄而解释不明，致当事人走上申诉上访之途。 （二）上访者自身的原因。 1、一些上访者坚持自己对法律、法规、法律精神的误解及偏见，无视生效判决的公正性、合法性、严肃性，不达个人目的誓不罢休。 2、一些上访者现代法律意识淡薄，不能参透事实公正与法律公正的区别，因自己在一、二审审理期间没有遵循收集证据、举证等程序性规则，导致裁判结果对己不利，无法接受，仍坚持自述的客观事实，为之申诉不息。 3、个别人对现代的国家机构设置及法院职能无知，总以“包青天”的标准要求国家司法机关，希望一切事实皆由国家机关查明，还他清白与公正；或是对上访仍抱着“古代有杨三姐滚钉板为弟告状”的认识，认为只要坚持不懈，一定更高一层的领导或机构为其主张权利，而不以事实和法律为依据，不相信现行处理问题的机构和程序。 4、扭曲的上访心理。 ①利益驱动型。个别上访老户对事关个人荣辱和自己切身利益时，在利己主意的思想支配下，提出不切实际的要求，认为缠访缠讼能最终解决实际问题。 ②人格变态型。个别当事人因长期的诉讼或上访，脱离现实生活，已形成习惯性上访，严格讲已经处于强迫、抑郁、狂躁、偏执等人格障碍或轻度精神病范畴，视上访申诉、哭诉为后半生的精神寄托，无法再投入到正常的生活中去了。 ③发泄怨气型。个别上访老户性格内向、孤僻，在当地生活缺乏亲情，没有倾诉的渠道，败诉后为了发泄心中的积郁和不满，将信访接待室及接待人员作为其倾诉的场所和对象，求得心理的慰藉。 （三）社会原因。 1、我国当前仍处于社会主义初级阶段的国情。初级阶段意味着生产力发展水平、政治民主化的水平、国民的文化与法制素质都不高，这样的国情势必对我们的涉法上访工作也产生相应的影响。 2、我国社会当前正处于社会变革和转型时期，特区深圳也不例外，经济关系、社会的利益主体、人们的生活方式、思想观念都呈现出多样化的特点；在分配关系方面，地区之间、行业之间的差距和社会群体、经济主体之间的差距确实比较大，当前反映在司法上的许多矛盾、纠纷都与这些问题直接或间接相关。 3、我国的社会主义市场经济还处在起步阶段，即使象深圳这样市场经济比较发达的地区，不正当竞争导致的经济秩序混乱的情况还比较严重，市场主体行为失范，虚假广告满天飞，坑蒙拐骗大有人为，这些问题很难在短期内消失，无法解决而诉之法院。 4、经济体制改革和政治体制改革仍任重而道远，深圳作为先锋城市，碰到的新问题新困难更是数不胜数。改革的实质是权力和利益的重新分配和调整，结果必然是有人失有人得，容易激起矛盾。例如国企改革，大量的职工下岗分流，社会保险制度又跟不上去，以前常说“有事找政府”，现在政企分开了，只能找法院，这就是大量的矛盾、纠纷集中在法院的重要社会原因。 5、随着依法治国方略的实施，社会对司法调节过高的期望值与司法体制、司法工作机制、司法人员素质、以及司法工作环境不适应的状况形成了较大的反差，法院无论体制、工作机制、人员素质、工作环境都还有一定差距，所以我们处理涉法上访的工作，实际上包括整个法院的工作所面临的形势是非常严峻的。 四、建立处理涉法上访问题经常性工作机制的必要性。 涉法上访问题是一个大问题，集中处理不仅仅是为求得一时的缓和，而是为了实现长期的稳定。建立长效机制的必要性，主要体现在涉法上访问题的以下三个方面： （一）须从宪法权利的高度重新认识公民的上访权。 我国宪法第41条规定：“中华人民共和国对于任何国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。” 保护公民的上访权，是司法机关履行宪法权利和义务的重要组成部分，如何做好这步工作，需要我们在长期的制度建设上下功夫，这是建立处理涉法上访问题经常性工作机制的第一必要性。 （二） 涉法上访是司法工作的镜鉴，解决好涉法上访问题是一件民心工程。古人说：“不平则鸣”。当事人上访，大部分还是受了委屈，合法的权利受到了侵害，而这些侵害很可能都是我们工作中的不完善造成的，我们应当抱着“有则改之，无则加勉”的态度去对待，既解决了民间疾苦，也提高了我们的工作水平。 （三） 做好处理涉法上访工作是实践“三个代表”重要思想的要求。 法院的所有工作，包括涉法上访工作是我国上层建筑的重要组成部分，对保护和促进社会的“先进生产力”，推进社会主义现代化的建设，有着直接或间接的作用。 从文化的角度来看，法院的涉法上访工作作为法院工作的重要组成部分，也是我们现代法治文化非常重要的组成部分。克服传统的思维定式和落后的观念，通过改革，促进涉法上访工作由过去的行政化转变为司法化，这都是法治文化所要求的。 通过做好涉法上访工作，解决诉讼的争端，尽量做好当事人的服判息诉工作以及依法保护他们的合法权益，化解矛盾纠纷，防止矛盾的激化，维护社会的稳定，这完全符合最广大人民群众的根本利益，也是我们做好涉法上访工作的根本出发点。 五、建立处理涉法上访问题经常性工作机制的构想。 (一) 处理涉法上访问题的指导思想和基本原则：以“三个代表”重要思想为指导，以对人民群众高度负责的责任感和使命感，认真贯彻落实中央、省、市、区集中处理涉法上访问题有关会议精神，从执政为民、司法为民的高度，及时解决群众关心的热点问题，建立处理涉法上访问题的长效机制，维护社会的长期和谐稳定，巩固党的执政地位和群众基础。 (二) 改进工作方法，体现人文关怀。 1、突出工作重点，重视初访，注重疏导，集中力量解决“三访”案件。集体上访、越级上访和进京上访是涉法上访工作的难点和重点，这些案件往往牵涉面广，社会影响大，政治性强，处理难度较大。特别是在重大活动当中和敏感时期，处理失当就会造成不良影响，因此在涉法上访工作当中，应加强调查研究，抓住对社会稳定影响最大的三类上访案件作为工作重点，高度重视、集中力量、慎重应对。对于上访老户，一定要强调从个案的实际出发，坚持分类指导的原则，根据每一个上访老户的特殊性，在合情、合理、合法的范围内，切实解决实际问题。 2、变当事人上访为法院下访，立足实地，处理、解决实际问题。涉法上访工作与审判案件有所不同，不能光靠等访上门、坐堂问案，而要将工作重心下移，要以沉下去的工作精神，特别是对上访老户，变当事人上访为法院下访，深入基层了解上访人长期上访的动机，找当事人的亲属宣传法律，对确有困难的上访人给予必要的关心和帮助。这样的工作态度和工作方法，能够起到真减地感化上访人，既取得上访人的信任，也取得上访人亲属、地方政府和有关部门的理解、支持和配合，实践证明效果是非常好的。 3、采取强制措施，果断处置违法上访。近年来，暴力上访、结伙上访等危害上访秩序的行为时有发生，有的直接危害信访干部以及其他来访人员的人身安全，有的严重扰乱了信访工作秩序和社会秩序。对涉法上访当中的违法犯罪行为一定要采取果断措施，效果还是不错的。对于上访当中个别的害群之马，这是一个威慑，对整顿涉法上访工作秩序是十分必要的。 (三) 建立和完善涉法上访工作机制。 1、建立、规范、健全涉法上访听证程序，着力显现涉法上访听证的司法特性。逐渐把听证作为各类申诉进入复查程序的唯一人口，对当事人提出的申诉或者上访，认为符合受理条件的，登记后原则上一律安排听证。通过听证审查，对明显不符合再审 立案条件的，当场做当事人服判息诉工作，驳回其申诉。对原判可能确有错误或案情比较复杂、一时难以作出决定的，则转入进一步审查。及时启动听证，前提是必须坚持“有诉必理”的原则；实现有诉必理，则必须削低乃至削平听证的“门槛儿”。实践中，可以将决定和安排听证的权力下放给信访组。对申诉或再审申请，无论是邮寄形式提出还是申诉人直接来院申诉，都由信访人员对其申诉或申请进行初步审查(主要审查是否超过期限、是否属于本院管辖等)，对符合受理条件的，信访组即可直接向申诉人发出听证通知书或电话通知其来院。及时启动听证的另一项要求是，一是听证时间固定化，即固定每周一天为涉法上访听证日，以体现听证具有审判庭排期开庭同等意义，不得轻易变动；二是听证场所固定化；三是听证形式固定化。听证后，每个案件都要经合议庭评议，并逐案做好记录。根据评议结果，分别制作《不予受理通知书》(主要适用申诉已经驳回又提起的)、《立案转办函》、格式化的《驳回申请再审通知书》(主要适用听证当场驳回的)等法律文书送达申诉人。 2、进一步完善院长接访制。通过预约接待或院长接待日等方式，有重点的选择接待，使一些疑难涉法上访得到及时的处理，特别是一些检举、控告法官违纪违法的涉法上访一般由院长接待，这样效果更佳。 3、实行大信访格局。立案庭是法院主管涉法上访工作的职能部门，但不是法院涉法上访工作的惟一部门可根据各部门的职能，明确各部门的信访工作职责，形成了全院抓涉法上访的大信访格局。尝试建立纪检监察、督察督导和立案庭各司其责，共同抓涉法上访的三位一体的信访格局，明确了纪检监察负责干警违纪的涉法上访案件，督察督导负责党委、人大和本院院校交办的案件，立案庭负责申诉、申请再审案件的复查处理，加强部门之间的协调，形成涉法上访管理的一条龙。 4、改革申诉案件再审立案标准。再审工作改革事关重大，牵涉面广，其首先牵涉到的就是涉法上访工作。再审改革到位后，对规范涉法上访申诉工作是十分有利的。 （四）齐抓共管，综合治理。涉法上访工作当中遇到的许多矛盾，单靠法院的力量是难以解决的。比如因非法集资引发的上访、城市改造拆迁、精神病人上访等等，这些方面的问题，都需要地方党委、人大、政府、信访部门以及各有关部门的支持和配合。涉法上访工作一定要拓宽渠道，加强横向配合，对疑难涉法上访案件，要主动与有关部门联系，提出协商、协办的意见，会同各有关方面建立涉法上访信息网络，牢牢掌握了涉法上访工作的主动权。涉法上访网络还有利于把各个方面的力量都调动起来，积极反映情况，互通信息，共同努力做好涉法上访工作，解决实际问题。有些问题，单靠法院解决非常困难，必须在党委领导下，在政府支持下，借助社会力量来解决。 （五）完善法规制度建设，规范涉法上访秩序。 涉法上访工作所面临的实际问题是十分繁琐复杂的，为此需要通过建章立制规范涉法上访工作秩序。比如涉法上访工作的责任制、处理上访老户的暂行办法、涉法上访案件的督办制度、涉法上访责任追究制度等等。可以现有的制度为基础，结合实际进一步加以调整和完善，形成较为系统的涉法上访工作规范体系，目标是要逐步将法院涉法上访工作纳入法制化、规范化的轨道。法院处理涉法上访的工作不同于一般的信访工作，它是一项诉讼活动，必须按照一定的规则来进行，现行法律对信访工作的规定比较原则，这就需要我们通过实践，总结出一套行之有效的制度来进行规范。没有规范的涉法上访秩序，就不可能保证涉法上访工作合法有效地开展。主要应从两个方面来加以规范： 一个是对涉法上访申诉行为的规范。信访申诉是公民的权利，但是公民在行使这一权利时，必须是依法行使，而不能随意行使。从法理上讲任何权利都是负有相应义务的，权利和义务是统一的，任何权利都不能无限行使。但是现在我们的涉法上访申诉权确实存在无限行使的情况，这个情况应该加以改变。应该认识到，没有规范的涉法上访申诉制度，就不可能确保申诉人的申诉权的实现，权利无限行使势必导致信访申诉秩序的混乱，涉法上访数量居高不下。在这种情况下，容易造成一些确实有道理的案件得不到及时处理，确实有道理的申诉信访权得不到保障。所以有限申诉，是对每一个申诉人申诉权最有效的、最切实的保障。 二是对涉法上访申诉处理的规范。人民法院处理涉法上访必须要按规范的程序进行。涉法上访规范要体现分级负责、归口管理的原则，体现公正和效力的原则，还要体现讲求实效的原则。也就是说我们在制定涉法上访申诉工作规范的时候，必须要推行分级负责、归口管理，按照审级的划分和法院各职能部门的管理职责来确定申诉涉法上访工作的规范化管理，同时还要确保申诉涉法上访处理的公正和效力。确保公正和效力是建立新的申诉涉法上访制度的核心。处理涉法上访应该讲求实效，这个实效要充分体现法律效果和社会效果的有机统一。应尝试制定处理上访老户的工作责任制、息诉服判工作制、处理集体上访工作制等等，都是从如何有效地处理涉法上访申诉、维护社会稳定这个角度来考虑和制定的，都发挥了积极的作用，应该加以肯定。
