论我国入世后审判监督工作改革

                                 姜裕堂

    当前，随着中国加入WTO，人们法律意识的不断增强，司法公正和司法权威已成为人们关注的焦点。对此，最高法院肖扬院长，要把“公正和效率”作为二十一世纪人民法院审判工作的主题。同时，他又指出：当前司法权威已经下降到历史的最低水平，不能再下降了。因此，给我们的启示就是：如何体现司法公正，又能维护司法权威？

    笔者认为，应该加强审判监督的工作，推进审判监督改革，通过对审判监督制度的设置，在监督和既判力之间找到一个平衡点，既能够充分发挥审判监督实现司法公正的职能作用，又能够最大限度地尊重和体现裁判的既判力，使监督在公众和社会眼中成为只是对既判力所作的必要修正。通过对审判监督改革，恢复公众对司法的信心，最终维护司法权威，而不是破坏司法权威。

    一、加强审判监督工作的重要性。

    审判监督程序，是对判决和裁定已经发生法律效力而又确有错误的案件，依法对案件进行再次审理的程序，通常又称之为再审程序，是一种具体的监督行为。审判监督程序不是每个案件必经的审判程序，而是符合我国审判工作实际情况的防错纠错程序，是实现审判监督的一种法定形式。依照审判程序纠正错判案件，对于切实保护人民群众的合法权益，维护司法公正，有着不可替代的重要作用。

    在我国目前的政治经济形势和司法状况下，审判监督工作不仅不能削弱或取消，还要进一步加强。加强审判监督工作，充分发挥审判监督职能，具有很强的现实意义。

    1、我国入世后，WTO规则中适用于所有成员的基本原则和观念，包括平等、透明、公正、高效、独立等，应当说，这些与我国人民法院的“公正与效率”的世纪主题是一致的。但另一方面，我们还必须全面熟悉这些基本原则和观念的内涵，妥善解决司法观念和法律规定方面的冲突和差异。一是实施平等或非歧视原则，各种经济成分的市场主体，不论是私营经济，外资企业，还是国有企业，都应当在我国现行法律和WTO法律框架下平等对待，必须排除地方和部门保护主义的干扰。二是加强审判监督工作，充分发挥审判监督职能，维护WTO规则中公正与高效。

    2、社会主义市场经济的发展需要市场主体的积极参与。司法能否为市场主体提供公正、有力的司法保护，对市场主体决定是否参与以及参与程度有一定影响。公正的司法无疑会增强市场主体的信心，从而促进社会主义市场经济的发展。特别是在社会主义市场经济建立初期，新旧体制正在转换，加之法制不完善，这一时期纠纷的特征是：纠纷增长迅速、新型纠纷多、因体制原因产生的纠纷多。对于其中的后两种纠纷，一方面，能否妥善地解决这些纠纷关系重大；另一方面，这些纠纷对于法院来说也是一个全新的课题。缺乏审判经验，加之法制建设的相对滞后，审判实践中出现的问题较多。审判监督工作作为法院审判工作的最后一道关口，具有后发优势，能够总结先前审判经验，对这些纠纷做出正确的裁判，从而维护司法公正。

    3、进入审判监督程序的案件，当事人矛盾冲突激烈，对立情绪比较强，通过再审，一方面维护正确裁判，纠正错误裁判，树立司法权威；另一方面能够有效地化解矛盾，避免因裁判的错误而刺激矛盾升级，减少矛盾冲突的社会震荡，起到社会减震器的作用，从而有助于社会的稳定。

    4、造成错判的原因总体上说有两种：一种是认识上的原因，又可分为个人原因和制度原因。个人原因是指法官的法律修养和审判技巧，就目前来看，法官的整体素质还有待于进一步提高；制度原因主要指因体制转型造成的错判，包括由于审判方式改革的失误造成的错判。另一种是认识外的原因，即所谓的“金钱案、关系案、人情案”以及因来自法院内外干预造成的错判。无论哪一种原因造成的错判，其结果都是损害司法权威，损害当事人的利益，引起人民群众对法院审判工作的不满。目前，人民群众对法院审判工作应该说不是十分满意，特别是法官贪赃枉法、徇私舞弊的事例不断见于报端，社会上关于司法腐败的反映非常强烈。这说明法院的审判工作存在很多问题，审判质量需要进一步提高。因此，在这样的司法现状下，必须加强审判监督工作，纠正错误裁判，消除司法不公造成的消极后果。

    总之，只要“错误裁判不可避免”这一客观事实没有改变，审判监督制度就有其存在的必要性。在目前的形势下，应当进一步加强审判监督工作，充分发挥审判监督的功能。

    二、审判监督改革的必要性

    如果说司法是社会正义的最后一道防线，那么审判监督程序就是司法程序的最后一道防线。但是，在我国，由于审判监督程序制度缺陷的存在，导致其运作状况与所应承载的职能相去甚远。对我国审判监督程序理论与实践进行客观、理性的思考，提出符合现代司法理念的改革思路，并以此对审判监督制度进行改革已是刻不容缓。

    1、入世后，世贸组织规则的要求。

    我国入世后，对外经济贸易活动将受到世贸组织规则法律框架的规范和约束。为此，我国相关的法律法规和最高人民法院的司法解释都要进行相应的清理，不符合世贸组织规则有关内容的，要予以废止或修改。这其中，不但有法律规定冲突的问题，还有深层次的司法观念冲突的问题。WTO法律制度中所贯穿的基本原则反映了世界经济贸易活动中必须共同遵守的“游戏规则”。世贸组织成员的社会性质、政治制度不同，但在市场经济面前，却要遵循普遍规则并受其约束。目前审判监督工作的现状与我国入世对创造良好的司法环境的要求是极不适应的。因此，在今后一个时期，审监工作的任务十分艰巨，只能加强不能削弱。另一方面，加入WTO后，人民法院面临的一个主要问题就是如何维护国家的司法权威问题。一个国家的司法机关是否有权威，从司法体制上来说，主要是看其是否有稳定的司法终审权。而我国现存的无限申诉、无限再审制度从某种意义上说是与司法终审权相冲突的一种审判制度。再审制度是通过纠正发生法律效力的裁判错误达到维护司法公正目的，而相当一部分案件的无限再审就会动摇国家司法权威，扰乱司法环境。因此，审监工作如何改革，对加入WTO维护司法权威是至关重要的。

    2、现行审判监督存在着种种弊端。

    现行审判监督存在着种种弊端，在对裁判既判力影响上是有所体现的。比如诉讼法规定，法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定发现“确有错误”，认为需要再审的，应当提交审判委员会决定；上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现“确有错误”的，有权提审或者指令下级法院再审；当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行等等。说明审判监督是建立在原判确有错误的基础之上，对没有认定确有错误的裁判的既判力是必须尊重和维护的。但是，从司法实践来看，现行审判监督制度对既判力的消极影响是主要的，甚至在某些方面起了破坏作用，原因在于审判监督的指导思想和制度设置上。

    长期以来，我们以实事求是，有错必纠的政治思想作为审判监督的指导思想，主张审判的绝对正确性。这种片面强调审判精确度的观念和审判活动规律性、科学性是不相符的。审判活动只是法官对事实的认定和对法律的适用，法官对事实的认定，要依托于证据，建立在对证据客观性、关联性、合法性的分析、认定上。因此，我们不能将诉讼活动看成是单纯的认识活动，过分追求客观真实、有错必纠，置一事不再理、禁止双重起诉等基本原则以及包括裁判的既判力、程序终结性、诉讼经济原则在内的诉讼理念不顾。更何况在司法实践中，我们会碰到无纠错可能的案件， 而且错案的含义模糊、判断错案的标准也存在不确定性， 加之基于国家政策、社会影响、风俗习惯、特殊形势、诉讼成本等因素的考虑，我们没有必要也不可能对所有发生法律效力的错误裁判全部予以纠正。因此，有错必纠作为一种具体的司法程序的运作原则，落实到个案的监督上，则是欠科学的。

    当前还有种倾向，就是片面夸大审判监督的作用，认为监督越多越好。只有监督才能保证司法公正，只有监督才能实现司法权威。这是一种片面看待监督的作用。我们不否定法官有错判的可能，但过多的、不慎重的审判监督必然会摧垮人们对司法的信任，最终损害司法权威，事实上已经出现这种倾向。因为有不同的反映，就认为判决可能有错，就要进行监督，社会、群众都用猜疑的态度看待法院的判决，司法就不会有公信力，群众有纠纷就不会求助于法院。不解决这些问题，即使是反复再审，司法权威和司法公正也不会得到树立。

在制度设置上存在的弊端：

    （1）再审标准和再审条件过于宽泛。

    我国诉讼法对再审标准和再审条件的规定是非常宽泛的。只要认为原判确有错误，法院院长对本院生效的裁判可提起审判委员会决定再审；上级法院可以指令下级法院再审。但确有错误的内涵是什么？如果在再审前的审查阶段就认定了确有错误，是否存在先定后审的问题？而且目前我国的审判监督程序没有提起期限的规定，没有提起次数的规定，也就是说当事人和有监督权限的司法机关可以在任何时候、无数次地提起再审。这样不仅法院裁判的既判力受到冲击，影响法院司法公正的形象，而且从一定意义上讲当事人的权利义务关系也处于一种不稳定的状态。

    （2）监督主体和方式的多元化削弱了裁判的权威性。

    根据宪法和诉讼法的规定，除了法院的审判监督外，还存在人大的个案监督、检察院的法律监督。各种监督主体通过受理申诉，以不同的方式对法院作出的裁判进行监督，使法院对案件重新审查、处理。这样，一方面，方方面面都可以对法院进行监督，上至国家机关，下至普通群众都对裁判的既判效力感到猜疑，司法信心就会动摇。当事人接到不利于自己的判决时，想到的不是如何尊重、履行判决，而是要申诉、要求其他国家机关进行监督。另一方面，法院外的监督主体对监督事项没有最终的认定权、处理权，不同的主体有不同的素质和理念，各自从不同的角度，代表不同的利益和观点来评判生效裁判，往往产生不同的看法，发生争议，久监不决，使被监督裁判的效力和相关的社会关系长期处于不定状态中，裁判的权威和效力得不到体现和落实。

    三、审判监督的改革方案

    笔者在前面谈到审判监督的改革的目的就是在监督与既判力之间寻求一个平衡点，全力维护司法公正和司法权威。所以，笔者建议做以下改革：

    1、严格限制检察院发动再审的范围，以上级法院的审判监督为本位。

    检察机关启动再审程序称之为抗诉。在刑事诉讼中，抗诉是基于检察机关在该案中的当事人地位，具有与生效裁判的利益相关之基础，其正当性是勿庸置疑的，但在民事诉讼中，笔者认为：一方面，要保留检察机关在民事诉讼中启动再审的权力。因为检察机关代表国家行使诉讼权利，作为民事诉讼一方当事人，根据民诉法的规定享有处分权；并且，检察机关再审启动权的保留，还缘于近年来出现的大量现代诉讼。 另一方面，检察机关的抗诉权不能因此而扩大化，也就是说检察机关提起民事再审仅限于涉及国家利益、社会公共利益领域，而不能插足到纯属私人利益。

    应以上级法院的审判监督为本位，是由这种监督必须具备的权威性和有效性决定的。监督不一定要太多、太复杂，关键是监督者的地位要权威、实施的监督行为要有效，对被监督事项有权作出最后认定，这是防止监而不决的必然要求。这种权威性和效力性应该既符合现代法治的要求，又具有公信力，为社会公众接受，即使因监督行为而对个案的既判力产生了破坏作用。公众也将其视为是为维护司法公正所作的必要修正。而上级法院对下级法院的审判监督，因国家机关层次上的等级差异，而具有绝对权威性，为社会普遍接受，同时，上级法院对案件有权作出重新判决，对原判的正确与否作出是终认定，因而具有绝对有效性。司法是一种纠纷的最终裁判机制，将监督主要控制在法院系统内，也符合司法活动的本质要求。

    2、取消申诉，建立再审之诉。

    宪法赋予了公民申诉的权利，是不受任何约束和限制的。法院已经驳回了当事人的申诉，维持了原判，当事人还不停地申诉、上访，其他监督主体还再三要求法院作出处理。无限制的监督不仅使法院的生效判决长期得不到尊重和维护，而且浪费了司法资源。

    而申请再审是一项诉讼权利，是宪法意义上的申诉权在司法程序上的具体体现，它反映司法程序的特点和要求，即时效性和受法定条件的约束性。诉讼法中用再审之诉代替申诉，这样，不仅概念上更科学，而且诉讼法之间也能协调一致。当然，确立再审之诉还应在以下几个方面予以细化：第一，规范当事人的再审之诉状。当事人只能对已经发生法律效力的判决、裁定申请再审，对于法院的一般司法行为以及做出的决定，没有实体内容的裁定，不属于申请再审范畴，可按一般的信访申诉处理。为了提高审查申诉的运作效率，应统一再审之诉状的格式和基本内容。第二：明确法院的级别管辖。我国法律对再审法院管辖没有规定，当事人可以向任何一级法院提起再审申请。对此应由法律规定申请再审应当逐级向上级法院提出，直至最高法院。法院对申请已经作过处理的，不再受理。第三：申请再审不当，应承担一定的责任。不承担责任的权利，是权利被滥用的根源。申请再审作为一种司法活动，当其行使不当，被驳回时，就应承担一定的诉讼费用，以偿还所耗费的司法资源。

    3、规范申请再审的立案标准。

    上文谈到了我国再审标准和再审条件过于宽泛，影响了我国的司法权威。因此，要实现审判监督和裁判的既判力之间的平衡，必须对申请再审的立案标准严格规范。

    那么，如何严格规范、明确再审的立案标准？笔者建议可作如下偿试：第一、有新的证据，足以推翻原判决、裁定认定的事实可能有错误的。新的证据是指在民事、行政案件中当事人以前不知道的足以推翻原判决、裁定的证据，或是判决后获得的当时举证不能的证据。在刑事案件中是指审判时未能收集到的影响定罪量刑的证据。第二、认定的事实的主要证据不足。该项规定太宽泛，同时弹性太大，对其内涵应列举阐述，应当包括两种情形，一是认定案件的主要事实没有依据，或依据是无效的。二是认定案件主要事实的依据未经庭审质证；三是认定案件的主要事实的相反证据明显具有优势，并且没有得到合理排除。第三、适用法律错误的。其内容包括：错误确定当事人之间的法律关系，以至影响责任的承担；对责任的划分和责任的承担违反了法律规定；对责任的划分和责任的承担明显不公平。第四、违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的。主要应指：审判组织的组成违反了法律规定；诉讼中剥夺了当事人的诉讼权利；当事人一方在诉讼中未经合法代理，并且未得到被代理人明示或默示的承认。第五、有证据证明审判人员在审理案件时，有徇私舞弊、枉法裁判行为的。