面对转型中国的现实状况，回应司法改革与非讼机制互动协调的时代潮流，本文结合基层法院的实践，对司法调解、人民调解、行政调解等纠纷解决机制进行探讨，进而通过对上述纠纷解决机制的评判，探寻司法改革、法治发展及促进社会和谐的合理路径。 一、司法调解、人民调解、行政调解三种纠纷解决方式的评判 （一）司法调解 司法调解是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，也是我国各级人民法院依法行使审判权的重要方式，它是当事人双方在人民法院法官的主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种重要方式。它以当事人之间私权冲突为基础，以当事人一方的诉讼请求为依据，以司法审判权的介入和审查为特征，以当事人之间处分自己的权益为内容，实际上是公权力主导下对私权利的一种处分和让与。1995—2004年间，全国法院共调解结案19130780件，约占十年结案总数的33.5%。 （二）人民调解 与司法调解相比，人民调解解决纠纷具有以下特点：(1)解决纠纷的组织形式人民调解委员会是民间组织，区别于法院等国家机关，因而是一种群众自治解决纠纷的制度与活动方式。(2)解决纠纷的依据不只包括国家法律、法规，还包括政策和社会公德等，而且公平正义观念以及当地民风习俗在解决纠纷中起着重要作用。(3)解决纠纷的方式多样，既有说服教育、规劝疏导，又有平等协商，自愿协议，没有严格的程序形式要求，因而对纠纷的解决相对于司法解决更具有灵活性，更能适应具体纠纷的特殊化解决。(4)解决的纠纷的范围只限于发生在公民与公民之间、公民与法人之间和其他社会组织之间涉及民事权利争议的各种民间纠纷。(5)对纠纷的解决不具有终局性，当事人还可能就纠纷提起诉讼寻求司法解决。 几十年以来，人民调解制度在预防及解决民间纠纷方面发挥了重要作用，但长时期以来，它也面临着各种问题。据统计，全国人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理一审民事案件的总数，已由1980年代初的17：l，降至约1.7：1； 2002年曾大幅低于法院受理的民商事案件，2003年基本持平。 （三）行政和解 行政和解，指行政机关依法律规定，在行政职权的范围内，以当事人自愿为原则，对特定的民事、经济纠纷、一般违法行为及轻微刑事案件居中调停，促使当事人协商解决纠纷。行政和解的范围广、种类多，诸如：(1)基层政府的调解，即基层政府的官员，特别是乡镇政府和街道办事处的司法助理员，依《民间纠纷处理办法》进行调解；(2)公安机关的调解，包括治安行政调解和交通事故调解；(3)婚姻登记机关的调解；(4)工商行政管理机关对合同争议的调解；以及卫生行政部门、版权管理部门、专利管理部门、环保部门的行政调解等。 行政调解具有便捷、高效、权威、成本低(无偿性)、专业性(在行政职权范围内的调解)等优势，对解决纠纷具有较大的作用。 二、司法调解、人民调解、行政调解关联及衔接现状分析 (一)人民调解与司法解决纠纷的关联 人民调解与司法解决纠纷有着十分密切的关系：一是人民法院依法确认人民调解达成的调解协议。对在人民调解委员会主持下达成的调解协议，一方当事人反悔而起诉到人民法院的，各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭依法确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，通过法院的裁判维护调解协议的法律效力。二是民事审判程序和机构与人民调解相衔接。人民法院在案件立案时，对当事人直接诉至法庭的简单民事案件，劝告或建议当事人先到人民调解委员会先行调解，调解不成再进入诉讼程序。在案件审理过程中，邀请人民调解员协助法院进行调解或委托调解。三是人民法院对人民调解委员会进行业务指导。根据我国民事诉讼法、人民法院组织法的规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责。 (二)人民调解、行政和解对司法解决纠纷的作用 人民调解、行政和解对司法解决纠纷发挥着积极的促进作用，概括起来，可以分为以下几个方面： 一是分流大量纠纷，减轻了司法机关的压力。人民调解、行政和解是整个社会解决纠纷的第一道防线，每年化解了大量的纠纷，尤其是民事商事纠纷，使之不再进入司法程序，从而对进入司法体制的纠纷起到了一种过滤的作用，大大减轻了可法机关的工作压力。 二是为司法解决纠纷提供协助。对于一个注重实质正义传统的转型社会来说，司法解决纠纷必须借助于整个社会的力量，必须动员所有对于解决纠纷有利的因素，才能从实质上而不只是从形式上解决纠纷。法院在解决纠纷时，可以充分利用相关体制内的资源，发挥其他纠纷解决渠道的优势，促进纠纷得到最有效地和最大限度的解决，使纠纷各方的利益得到平衡，使错乱的社会秩序恢复和谐。如对于一些传统的普通纠纷，法院可以委托民间调解组织调解、化解部分纠纷，而对于单靠司法力量难以从实质上解决的部分纠纷，特别是改革和发展中形成的纠纷，法院可以通过体制间的沟通，借助人民调解、政府及其他国家机的力量解决。 三是间接维护了司法解决纠纷的权威性。在一个法治社会，无论是人民调解，还是行政调解，其对纠纷的解决都是在法律的框架下进行的，而法院作为适用法律解决纠纷的专门国家机关，其对纠纷的解决无疑对其他解决纠纷的方式具有制导作用。如人民调解利用了更多的社会因素来解决纠纷，但其解决方案仍然是以法院对纠纷的可能解决方案作为参照物的。如果其方案与法院对纠纷的可能解决方案差距悬殊的话，其中任何一方当事人都可能重新将纠纷诉诸司法。这样法院的裁判就成为人民调解与行政处理纠纷的影子价格，也就间接维护了司法解决纠纷的权威性。 三、现行纠纷解决体制存在的问题 从总体上看，现行解决纠纷的体制是有利于纠纷的解决的，但解决纠纷体制的整体运行，特别是司法解决纠纷的体制和其他解决纠纷的体制在协作方面仍存在不少问题，不利于司法有效解决纠纷。 (一)整个解决纠纷的体制不够健全 主要表现在： 1．人民调解等司法外解决纠纷的体制力量还很薄弱。实行改革开放和市场经济以来，社会结构和社会组织体制进入转型时期，传统的地域和单位的组织机构发生了功能转化，特别是基层组织事实上的弱化，导致人民调解组织体系很不健全，调解人的素质和调解技能难以胜任解决纠纷的需要，人民调解工作难以有效开展。此外，社会自治、社区自治、行业自治还处于探索阶段，没有形成自治的解决特定范围内特定纠纷的体制。 2．司法外解决纠纷的体制分流解决纠纷的能力还没有充分发挥。仲裁、民间调解的利用率还不够，社区、行业协调作用还没有得到体现，大调解体制还有待进一步整合才能协调流畅持久运行。对司法的过高期待和纠纷解决途径单一化的社会认识偏差影响了对仲裁的利用，造成仲裁利用率始终不高。仲裁法实施十年来，全国仲裁机构受理的案件仅15万余件，年均不到2万件，这与全国每年数百万件的诉讼案件相比，所占比例过低。 3．各体制与司法体制间的关系还有待进一步理顺。与多元化趋势的社会发展相适应的多元化的纠纷解决体制还没有形成，通过多渠道分流解决纠纷的网络还没有建成。各种纠纷解决体制之间不能实现功能互补，或者加大纠纷解决成本，或者导致纠纷不能得到及时解决，甚至有的民事案件酿为刑事案件。 (二)相关解决纠纷体制之间衔接不够紧密 主要表现在： 1．人民调解与法院之间还没有形成一套完整的协调工作机制。人民调解对进入司法程序的许多纠纷没有能够发挥应有的解纷作用，人民法院在解决纠纷中对于人民调解的优势利用得也不够。进入诉讼后的案件真正利用人民调解组织协助调解和委托调解的数量还是很有限，法院已审结但矛盾没有完全化解的案件，在司法程序后利用人民调解组织继续化解的就更少了。 2．大调解体制与司法解决纠纷体制之间的融合尚有立法障碍。一是大调解机构的法律地位及其出具的调解协议的效力不明。在大调解制度中，社会矛盾纠纷调处中心是矛盾纠纷的主要调处机构。但是，对于社会矛盾纠纷调处中心的性质目前没有法律上的界定，人民法院在诉讼中对这类调处中心出具的调解协议的效力进行认定存在法律上的障碍，不能像对人民调解协议那样，可以直接对其效力进行认定，影响了调解中心调处纠纷后与人民法院诉讼之间的衔接。二是在大调解体制中法院的地位尴尬。法院提前参与到纠纷的解决中，如果这些纠纷最后进入司法程序，那么就会影响到法院的中立地位，引起当事人的不信任，不利于司法对纠纷的最终解决。此外，大调解倾向于对纠纷的个别化解决，而司法更倾向于对纠纷的普遍化解决，当二者发生背离时，会动摇司法解决在纠纷解决中“影子价格”的地位，进而打乱既定的法律价值体系和秩序。 四、理顺纠纷解决体制 (一)整合纠纷解决体制 要以司法体制为核心，完善和整合我国的纠纷解决体制。我国现行权力架构下所期望的司法功能是有效地解决纠纷，最大程度地促进社会和谐。这就意味着，我国权力架构下的司法体制应当以有效地解决纠纷为中心来构建。从社会的角度看，要有效地解决纠纷，仅仅靠司法的力量是难以实现的，必须充分发挥各种能够促进纠纷解决的合法权威资源的作用，必须利用各种分化的权力互相配合才能实现。但是，在解决纠纷的制度运行过程中，司法解决是最后的制度工序。这就要求必须以司法权为基点架构解决纠纷的体制，在司法机关与其他国家机关以及民间机构之间形成和保持一种互相配合的、有利于解决纠纷的架构。同时在司法权内部也要以纠纷解决为基点形成一种协调合理的权力架构。 以司法权为基点架构解决纠纷的体制，必须遵循司法本身固有的规律。司法是一项被动性的、独立的、讲求正当活动程序的、具有终局权威和判断的国家权力活动。司法的固有规律正是司法权的特征得以体现和保障的过程。因此，无论在内部还是外部权力架构中，都必须以司法权的这些特征得到体现和保障作为司法体制内在的逻辑，只有这样，才能保证架构的司法体制合乎司法固有的规律。为此，在解决纠纷体制的构建时，既要在司法效力领域范围内最大程度地发挥其能力，避免司法消极无为的做法，又要清楚地认识到司法权作为一种权力形态必然具有的局限性，避免司法万能的做法。比如，特定领域内的专门性较强的纠纷，原则上应以行业性或专门性纠纷解决机制为主，如交通事故处理、医疗纠纷、产品责任纠纷等；同时要加强主管部门的行政性纠纷解决功能，设立相应的专门机构或部门负责处理投诉和纠纷解决，并参与对行业自律性纠纷解决机构的指导。 (二)加强诉讼与调解的对接 一是进一步拓宽人民调解在司法解决纠纷中的作用领域。继续 探索扩大诉前调解的适用范围，不但对传统的纠纷案件，而且对新类型纠纷案件、仅靠法院书面判决可能难以实际解决问题的案件，都要在诉前充分利用民间调解、行政调解以及大调解资源促进纠纷的化解。在诉讼中充分发挥协助调解与委托调解的作用。对于任何类型的民事案件，都可以邀请有关单位和个人协助法院进行调解。协助调解可以贯穿审判的全过程。对于需要依靠社会力量才能更好地加以解决的诉讼案件，可以积极委托民间调解组织或行政调解组织进行调处。 二是加强法院对人民调解工作的指导。在组织上，各级法院成立人民调解工作指导小组。基层人民法院及其派出法庭与人民调解委员会建立指导网络，定点挂钩，落实到人，负责与调解机构的工作协调及对调解工作的业务指导。建立司法与调解间的信息沟通制度，及时交流相关信息，总结协作经验，推动双方更好地合作解决纠纷。 三是探索构建两者关系的新体制。由于基层法院处理的纠纷占了法院处理的纠纷的80%以上，因此必须强化基层法院和基层纠纷调解组织之间在体制层面上的协作，从而增强解决纠纷的效果。在将来条件具备时，探索将人民调解机构等基层纠纷解决组织的业务纳入基层法院管理，作为人民法院的常设性附属机构调解案件，即所谓“ADR”的纠纷解决体制；对于本地区发生的纠纷，可以主动进行调解，也可以接受法院的委托进行调解，以充分利用民间自治能力和机制化解纠纷。 四是探索建立司法与大调解的协调工作机制，积极利用大调解的资源优势化解纠纷，依法支持大调解组织主持下达成的调解协议，鼓励当事人通过大调解组织协议解决纠纷，保证司法在大调解中发挥作用不缺位、不越位、不错位，同时通过诉讼中对调解协议的司法审查，监督大调解组织依法调解纠纷。 (三)建立信访协调处理机制 一是完善信访信息沟通机制。健全信访信息通报制度，保持各机关间在信访信息上的及时沟通，以利于及时分流处理，避免多头信访、重复信访造成的重复批转、重复处理。统一对涉诉信访的认识和处理尺度，避免各机关因认识不一给当事人发出错误信息，影响纠纷的顺利化解。 二是加强涉诉信访案件处理的协作。对非因案件司法处理本身的问题引起的，纠纷的平息化解需要其他机关予以协助的涉诉信访，协调相关机关妥善处理与安排，使相关部门积极配合法院采取有效措施平息纠纷。 五、司法调解与人民调解、行政调解的“三调联动”探索——从基层法院的角度出发 调解是多元化纠纷解决机制中的重要一环，而对于调解制度本身，建立司法调解、人民调解、行政调解“三调联动”协作格局，是势所必然，也是实践所需。近年来，深圳市南山区人民法院不断拓宽调解范围，创新调解方法，积极探索新形势下民商事纠纷司法调解与人民调解、行政调解的衔接与联动，有效地发挥了和谐司法在构建和谐社会中的重要作用。 （一）人民法院在“三调联动”格局中的现实功能——以南山法院的实践为视角 2007年6月，根据市中院的统一部署，深圳市中院民五庭与南山法院共同成立构建大调解体系工作领导小组，专门负责南山法院辖区调解工作的组织与实施，并取得了一定的成效。 1、推动诉讼外调解机制的建立和完善，为诉讼外调解工作提供司法保障。 （1）组建了以法官为主体的人民调解指导队伍，切实加强对人民调解工作的指导。6月下旬，中院民五庭与南山法院采取“领导分片负责，法官（助理）具体挂点”的方式，组成了8个人民调解指导分队，分别挂点到南山区内8个街道办事处的96个社区工作站。各分队通过与街道办、工作站人员座谈、下基层走访等形式，认真听取人民调解员的工作意见和建议，加强调解工作经验的交流、总结，对重大疑难纠纷的调解给予了具体指导。截止11月份，中院民五庭、南山法院与各街道办召开联络工作会议15次，法官、助理首访、回访社区计300余人次。 （2）制定培训方案，加大人民调解员的培训力度。一是通过与司法局联合举办培训班、交流会等方式，加强对人民调解员的业务指导与经常性的法律业务培训，以增强人民调解员的法律素质，提高他们识别证据、认定事实以及组织调解的能力。7月底，针对南山区内企业多、外来务工人员多、劳资纠纷多的情况，南山法院派人在区司法局举办的全区人民调解员培训班上为200余人讲解《劳资纠纷的实体处理问题》，获得调解员的好评。9月初，民三庭的法官受北头村社区工作站邀请，为人民调解员、社区群众解答了房屋出租、自建房产权、相邻权等城中村常见纠纷难题一百余个。 二是根据人民调解组织的实际需求，制作标准化的调解文书，以规范人民调解员的调解行为。目前，南山法院立案庭、西丽法庭针对社区中较为典型的婚姻、家庭、邻里、房屋租赁、抚养费、赡养费纠纷，制作了《调解确认书》、《调解笔录》等标准化的人民调解书范本，供人民调解员在实际工作中选用。 （3）依照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》审理涉及人民调解协议的案件，建立该类案件优先处理的绿色通道，从立案、审理、执行等各个环节为该类案件的处理创造良好的条件，以树立人民调解的权威。 2、强化司法调解工作，建立诉前调解、庭前调解、纠纷劝导等机制，达到“案结事了”、化解纠纷目的。 （1）继续完善法官、司法事务官、法官助理和书记员“四位一体”调解模式，不断加强民商事案件诉讼调解工作力度。今年1—11月份，南山法院共受理一审民商事案件5769件，已结5049件，其中调解（撤诉）2807件，调解（撤诉）率为55.6%，与去年同期相比，上升了11.6个百分点。 （2）创建诉前调解制度，推进法院审判工作与社会大调解的全方位对接。7月下旬，通过整合人民调解资源，西丽法庭率先与桃源街道办司法所合作，在法庭内设立了诉前调解室，由专职人民调解员主持诉前调解工作。对于事实清楚，标的额小的简单民事案件在当事人立案时，告知其可以选择成本相对较低的人民调解方式，经其同意后，由法院将案件交人民调解员主持调解。对于经过人民调解员调解取得一定成果，但仍未达成调解协议的，由人民调解员填写《纠纷调解跟踪单》，载明当事人已经确定的事实和争议的焦点，由当事人到法院立案。当事人在法院参加诉讼时，法院可依据《纠纷调解跟踪单》有针对性地再次进行调解。经过数个月的摸索、实践，诉前调解正逐步发挥其化解纠纷的作用。 （3）建立纠纷劝导机制，引导当事人选择诉讼外纠纷处理方式。南山法院沙河法庭等部门向当事人发放《庭前调解建议书》，对向人民法院起诉的民事、行政案件，在当事人自愿的情况下，劝导其由人民调解委员会或者行政部门处理；进入诉讼程序的案件，引导当事人进行民事和解和行政协调。 （二）司法调解、人民调解、行政调解“三调联动”格局的构建 2006年底，南山法院从基层法院角度提出了“三调联动”的工作思路，即分别对待，归口处理。分别对待，是指将社会矛盾纠纷区分为一般性的民商事纠纷与集体性、突发性纠纷。归口处理，是指对一般性民商事纠纷，由民商事业务庭、法庭以诉前引导调解、诉中委托调解、认定调解协议效力等形式，加强与基层人民调解组织、街道等基层组织联动；对集体性、突发性纠纷，在上级机关的统一领导下，由南山法院的信访、涉诉应急处置和速裁中心以提前介入纠纷，联合调处等形式，加强与公安、信访等行政部门的联动。 1．司法调解与人民调解的联动 在保护当事人诉权的前提下，建立民间纠纷诉前适度分流和人民调解组织参与诉讼调解工作的新模式，并通过健全人民调解工作联席会议制度，定期交流工作信息、排查矛盾纠纷，整合资源，形成具有本地特色的多元化纠纷解决机制。 （1）诉前告知调解。对于一般性的民事纠纷，积极引导当事人进入诉前调解程序。在双方自愿的基础上，人民法院可将案件直接移至人民调解委员会，由人民调解委员会做好调解息诉工作。双方达成调解协议的，人民法院可以调解书形式确认其法律效力，从而既让准备打官司的当事人避免繁琐的诉讼程序，节约诉讼成本，又避免了对簿公堂的尴尬。调解不成时，及时为当事人办理立案手续。 诉前调解主要适用于婚姻家庭、继承纠纷；相邻关系纠纷；人身损害赔偿纠纷；权利义务关系明确的借款合同纠纷；物业管理纠纷；房屋租赁合同纠纷；征地拆迁纠纷等。 （2）诉中委托调解。民事案件进入诉讼程序后，在案件审理中，对于有必要通过人民调解委员会调解的，可以委托辖区内人民调解委员会进行调解。经调解，双方当事人达成调解协议的，当事人可向人民法院撤诉。 （3）人民调解协议的执行。根据最高人民法院《关于审理涉及人民调解协民事案件的若干规定》的司法解释，人民调解协议具有民事权利义务内容的，可以视为双方自愿达成的民事合同，对一方履行合同义务的，当事人可以向人民法院请求确认该合同并予以保护其权利。 （4）人民调解工作联席会议制度。实行指定时间、指定专人、指定内容的“三指定”联席会议工作制度，对常发性的纠纷处理意见、“两调”工作动态、人民调解员的培训等进行交流，形成有效的联动工作机制。 2．司法调解与行政和解的联动 我们认为，对于司法调解、行政和解的联动，由于双方的社会角色定位，决定了双方应更多地在有关部门（如当地党委）的协调下，对一些重大的群体性、突发性纠纷以预先防范、提前介入、联合调处的方式进行协作。 （1）预先防范。对多发性的企业转制、房屋拆迁、土地征用补偿、物业管理等涉及群体利益的纠纷，及时总结审理过程中发现的行政机关不合理的、可能损害相对人合法权益的做法，以司法建议或联席会议的形式，向行政机关指出，以督促其依法行政，减少矛盾纠纷的产生。 （2）提前介入。在纠纷还未诉至人民法院前，对一些群体性矛盾纠纷隐患，信访、涉诉应急处置和速裁中心提前介入，与公安、信访、劳动等部门联动，把纠纷解决在萌芽状态。如在2006年底，该中心设立之初，就通过提前介入某保健会所35名工人欠薪纠纷，打响了中心涉诉应急处置工作的第一枪，收到较好社会效果。 （3）联合调处。对已经行政机关处理过、但仍未得到有效解决的群体性、突发性纠纷，实行立案信息通报制度，适当调解前置，做好思想疏导工作，采取与行政机关联合调处的方式，共同化解矛盾。如2007年2月底，因深圳市南山区西丽茶光大道的承建商拖欠工程和材料款，导致多名原材料供应商和工程分包人带领工人封堵茶光大道；在区工务局的处理下，事态曾一度得到缓和。但，随后由于部分款项未能兑现，又一次引发了争议。事件发生后，南山法院立即派干警赶赴调处，现场做群众工作，并引导其通过法律途径解决。最终在人民法庭与街道办事处、派出所、区工务局和区建设局等单位的共同主持、调解下，该事件得到了圆满解决。 应该看到，构建司法调解、人民调解、行政调解“三调”联动机制是项复杂而系统的工程，其涵盖范围广、牵涉面宽，要实现人民调解、行政调解和司法调解在法律、体制、机制、程序等方面的有效衔接，并使之规范化和制度化，还有赖于法院、人民调解组织、公安、信访、劳动等众多部门共同努力与不断而深入地探索。 结语：迈向社会和谐的纠纷解决 当前，我国正在从计划向市场体制的急剧转型过程中，冲突和纠纷频繁发生，并日益呈现出多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征，通过适当的途径及时有效地解决纠纷以及预防和控制纠纷成为国家和社会面临的重大任务。促进社会和谐迫切需要建立和完善有效的多元化纠纷解决机制，以保障社会秩序在动态中实现均衡：应深化司法改革，进一步完善司法救济机制，促进司法公正。简化诉讼程序，吸收非讼纠纷解决机制的合意、灵活等合理因素，在司法程序中实现程序多元化，扩大当事人的程序选择权，降低诉讼成本，提高诉讼效率；应切实改革和完善行政调解等行政救济机制，在保障程序正义的基础上，促进其利用率的提高，协调行政救济与司法救济的关系，实现两者的合理衔接，充分发挥其纠纷解决和权利救济功能；应大力完善和发展民间调解、仲裁、ADR等非讼纠纷解决机制，并促使部分私力救济及非正式纠纷解决机制逐步纳入法制轨道，充分调动社会资源和发挥民间自治的作用，以成本更低、效率更高、纠纷当事人更多合作、更有利于社会和谐的方式化解纠纷。概言之，应建立各种纠纷解决机制充分发挥比较优势，相互并存、衔接、配合和补充的良性互动的多元化纠纷解决机制，通过多元化途径接近多样性的正义图景，最终迈向社会和谐的目标。
