【编者按】

    4月9日下午，我院召开了2010年度法庭工作会议，部署了人民调解与司法调解互动对接的重点工作任务。为配合该项活动的顺利开展，《审判动态》将用两期的篇幅对关于人民调解和司法调解的互动对接制度相关问题进行研讨，欢迎各位干警积极参与讨论。

    引言

    随着社会经济的日益发展，公民、企业、社会团体及行政部门等社会构成主体间的纠纷矛盾呈现复杂化、多样化的趋势。法院作为行使审判权的部门，若不能妥善解决社会中出现的纠纷矛盾，势必影响社会整体的稳定和持续发展，而调解作为我国重要的司法制度，在这样的大环境中，显得尤为重要。在面对立法有所欠缺的新型纠纷的时候，强化调解能够降低当事人不服判决的风险，在案件数量激增的情况下，强化调解亦能缓解法院在办案时人少案多的压力。目前，对于一般的民事纠纷，我国存在着人民调解与司法调解的两种调解模式。

    人民调解是一项具有中国特色，为我国宪法确认的法律制度，它是在依法设立的人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。半个多世纪以来，人民调解制度以其自愿协商性、过程相对保密性、程序简易性和成本低廉性而深受人民群众的欢迎，在调处矛盾纠纷，维护社会稳定，促进经济发展等方面发挥了重要的作用。但在过去较长一个时期，人民调解委员会调解纠纷，主持达成的调解协议的性质和效力得不到法律的确认。一方的当事人反悔、不主动履行调解协议时，另一方当事人只能就原纠纷起诉，使人民调解委员会的调解工作在某种程度上成了“无用功”，长此以往，也削弱了人民调解在群众心目中的公信力。

    而司法调解，则是一种在人民法院审判组织主持和协调之下，当事人就所争议的民事权利义务进行平等协商的诉讼活动，或者是当事人在诉讼阶段，经过协商达成协议，解决纠纷的诉讼活动。由于目前我国采取“调审合一”的模式，该模式容易使当事人对法官产生不信任感，令审判阶段进行调解的难度增大，案件服判息诉可能性降低，另一方面，强化司法调解则有可能在一定程度上降低了案件审判的效率，不利于纠纷的便捷解决。

    虽然上述两种调解模式在不同领域内同时发挥着作用，但由于两者在制度上均有其各自的劣势，且两者在对接上存在较大的问题，使得两项制度在目前的实践中均未能发挥出最大的效用。本文则试图通过研究构建人民调解与司法调解调解互动对接制度，并找出完善人民调解与司法调解对接机制的具体可行方案，希望能够实现双方工作资源共享、工作相互促进、达到互利互惠目的。具体说，就是通过两种调解模式的互动对接，一方面人民法院在保证公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。双方各得其所，最终实现双方办案法律效果和社会效果的有机统一。

    一、人民调解的概念及现状分析

   （一）人民调解的概念及定义

人民调解是在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、劝说疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。人民调解作为非诉讼矛盾纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution，简称ADR，也译作替代性纠纷解决）的重要方式之一。它既是一项社会制度，也是一项法律制度，既是社会学研究的问题，也是法学研究的重要课题。

    （二）人民调解的现状分析

    1、人民调解的历史沿革

我国的人民调解制度从20世纪50年代起建立，并在1954年宪法中成为一项宪法制度。根据宪法的规定，人民调解委员会主要依托于基层自治组织（村委会和居委会），因而，其性质基本属于民间性的非诉讼矛盾纠纷解决机制。随着中国政治、法律、经济体制的变化，人民调解也出现了起伏，至20世纪70年代后期人民调解的活动全面恢复。通过20世纪80-90年代法治建设和一系列法律、法规的颁布和施行，至20世纪90年代中期，人民调解达到高峰期。

    2、人民调解的优势

    人民调解是人民群众依靠自身力量解决人民群众之间内部矛盾和纠纷的一种处理机制。它具有群众性、实践性、自愿性、合法性和不排斥诉讼性等主要特征。人民调解作为我们国家的一种宪法制度，它是人民当家作主在基层最直接、最具体的表现形式之一，它是社会主义民主制度的有机组成部分，它具有化解人民内部矛盾，促进人与人、人与社会和谐相处的基础性作用。它的特点和地位，决定了它在化解矛盾、营造平安、和谐、稳定的社会氛围中发挥着根基和固本的作用。

    人民调解优越性的主要表现在以下方面：

   （1）“普及性”，也可成为群众性、实践性、广泛性。是指人民调解具有扎实的、广泛的群众基础。基层人民调解委员会一般设立在街道办事处、村民委员会等基层组织，这些基层组织的工作只能与人民群众的日常生活息息相关，因此能够直接便利的与人民群众接触沟通，与通过司法途径解决纠纷想比，便捷的发现人民群众中存在的纠纷矛盾是其天然的优势，人民调解在群众生活中具有广泛性、便利性的特点。

   （2）“自愿性”。人民调解处理民间纠纷，要求双方当事人必须自愿，它即包括要求调解的自愿性，也包括处理过程和结果的自愿性，充分体现了当事人之间的真实意愿，一方的排斥，原则上就不应该启动人民调解的程序。这一优势使得人民调解能够起到真正的平息纠纷的作用，这一优势避免了通过诉讼处理纠纷的被动介入和判决结果的被动强制性的不足及由此而产生的诸多问题。

   （3）“经济性”。人民调解处理纠纷，人民群众基本上只需要付出小部分的时间与精力，与诉讼相比，几乎不用耗费金钱。具有时间优势、空间优势、便利优势。相反，通过诉讼或者仲裁等其他方式解决纠纷均需要牵涉大量的社会资源，当事人也常常会因此而耗费大量的金钱和时间。

   （4）“不排斥诉讼性”。不排斥诉讼的特性是指人民调解的拥有极强群众实践基础，有时候反而要比直接通过诉讼解决纠纷更经得起实践的考验。但有时候，当事人愿意进行协商的前提往往是因为，纠纷就算不能通过人民调解解决，甚至已经通过人民调解解决也可以进行诉讼，这种不具有强制性、不排斥其他纠纷解决途径的方法，对及时介入尚未激化的矛盾具有相当的优势，当然，这种优势在另一个角度看来也许是负面的，这是后文需要论述的。但如果通过诉讼可以为人民调解结果进行的法律把关，能够起到支持、监督的作用，则人民调解的这一优势，将得以更好的发展。

    3、人民调解存在的问题及劣势

目前，人民调解存在的制度缺陷和不足主要有：一是人民调解法律法规的缺失，导致其缺乏应有的功能权威和法律统筹。涉及到人民调解的法律规范并不少，并为宪法确定的一项法律制度，但主要是散见于其他法律规范中，如《民事诉讼法》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作的若干规定》等法律、法规、规章等。虽然多方都在强调人民调解的功效，加强调解的力度，但关于人民调解始终没有成为一部完整的法律。二是人民调解的受案范围、条件、原则，调解案件的程序，调解结果的实现等等，没有统一、操作性强的法律规定和制度设计，上述情况直接影响了人民调解工作的开展和效果；三是人民调解自身建设的不足，没有科学有效的准入、培训、评估、考核、惩戒制度，导致调解员的队伍建设存在不足，调解员的素质与责任心个体上的差别太大，影响了调解的质量和效率。四是资源和经费、办公条件等的缺乏，限制和影响了人民调解制度的长足发展。四是社会矛盾群的转移和变化，使其不能成为解决社会主要矛盾的工具和手段。从人民调解制度的设立初衷和现行的法律规定，人民调解主要是建立在农村村民委员会、城市居民委员会的群众性自治组织，追求的目的主要是解决家庭纠纷、邻里纠纷等低端的矛盾。而随着社会的进步和经济的发展，涌现了大量的知识产权、股权、商品房买卖、网络域名、股票等金融证券、土地征用征收补偿等新型纠纷，人民调解组织基于其位阶的限制和调解员职能局限，显然难以介入和参与解决。现有的人民调解制度设计和功能定位已经不能适应社会的发展，无法适应当今社会出现的新型纠纷和矛盾，无法与社会发展和进步达到同步。

    关于人民调解的原则、程序、条件、调解参与人的资格、调解协议的效力和落实，人民调解与司法确认和执行的衔接等问题，一方面法律法规没有作出明确或统一的规定，使得人民调解始终没有发挥制度设计追求的作用和社会效果，凸现了其地位的尴尬性；另一方面，在于诉讼的对接机制上，法院在诉讼和执行程序中对调解协议的效力一般也不予以认定，凸现了其效力的贫弱性。尽管《中华人民共和国民事诉讼法》和最高人民法院以《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》、等法律、司法解释，以及《人民调解工作若干规定》作了相应的机制接合安排，但从实证效果来看一般，所要求的人民法院有指导人民调解工作的职责，由于缺乏相应的具体规则，绝大多数法院实际上并未行使这种指导职权，而由于指导人民调解工作不能取得实际效果，在实际操作上，法院也未将大量精力投入指导人民调解工作中。

    二、司法调解的概念及现状分析

   （一）司法调解的概念及定义

司法调解又称法院调解，是一种在人民法院审判组织主持和协调之下，双方当事人就所争议的民事权益进行平等协商的诉讼活动，或者是经过协商达成协议，解决纠纷的诉讼活动。司法调解主要是法学研究的范畴，它是诉讼法明文规定的一项法律制度和矛盾纠纷解决机制。

   （二）司法调解的现状分析

    1、司法调解的优势

   （1）司法调解有利于促进社会的安定团结。民商事案件的当事人之间往往有着千丝万缕的联系，解决纠纷后仍然要在一起工作、生活。司法裁判针对的仅仅是个案而言，解决的是分清是非，划分责任，结果易导致矛盾激化，不能根除矛盾，化解纠纷。而司法调解是通过做深、做透当事人的思想工作，彻底消除矛盾，解除心结，理顺社会关系，能真正的定分止争的作用。 

    （2）司法调解有利于体现当事人平等主体的地位，创造和谐的气氛。司法调解作为重要的诉讼机制，使诉讼更加人性化，诉讼当事人可以平等地协商，自主选择。当事人对纠纷的真相和自己的利益所在十分清楚，经过自愿选择的处理结果，应当最符合他们自己的利益需求，也最接近当事人追求的实体公正。调解结案更符合司法公正的实质要求。 

    （3）司法调解有利于增强司法公开的透明度。法官保持中立的立场，通过依法分别做双方当事人的思想工作，促使双方当事人互谅互让，从而实现当事人利益最大化。在调解中，由于当事人并不需要遵守严格的辩论发言程序，当事人更容易能够表达自己真实的意见，法官也能够更平易的与当事人沟通。而且调解内容不受诉讼请求范围的限制，有利于促成当事人一并解决纠纷的相关事项，彻底化解矛盾。

    （4）司法调解有利于提高司法效率，节约司法资源。调解一起案件可能要投入大量的时间和精力，但它减少了不必要的诉累，案件调解结案后，双方当事人通常不申请再审、不再上访，解除了很多后顾之忧，既稳定了社会，又节约了司法资源，实际上就在一定程度上提高了司法效率。

    2、司法调解存在问题及劣势

司法调解同样存在着自身的缺点和不足：一是调审混合，影响了法官的自身形象和案件的公正性。目前，我国采取的是调审结合的模式，基本是由同一审判人员兼作调解法官和裁判法官，为了提高办案效率，实现案件调解率，规避诉讼风险等，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则，以压促调、以判促调、久调不决，从而损害了当事人的合法权益和案件公正性，无法保障法官的“中立性”和独立性。二是司法调解的程序设置不明，虽然现行诉讼法规定了法院调解必须遵循自愿和合法的原则，但是在调解的程序和规则等方面无法可依，随意性较大。三是司法调解的原则设置不当，现行诉讼法规定司法调解要遵循自愿，查明事实、分清是非和合法三项原则，“自愿”和“合法”原则作为根本性原则自然不存在问题，而“查明事实，分清是非”的原则则混淆了判决与调解的界限。调解是当事人行使自由处分权的一种体现，其本身就包含了对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到解纷又不伤和气的目的。在应然性的角度而言，在没有查清事实，分清责任的情况下，当事人达成了调解协议，只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法利益，就应当允许并赋予其法律效力。

    三、人民调解与司法调解互动对接现存问题及原因分析

   （一）人民调解与司法调解对接的现存问题

从50年代起，我国的人民调解制度既已建立，并建立了遍布城乡的调解组织。人民调解在我国有着悠久的历史，已经潜移默化的融合到我国政治、伦理、道德、社会民情之间，为维护社会稳定，促进经济发展，推动社会全民进步发挥了重要作用，做出了积极贡献，但就目前人民调解与司法调解的互动对接现状看，存在以下问题：

    1、人民调解组织与法院互动对接机制不明确，责认未落实到位。

目前人民调解组织与人民法院之间尚未形成共识，思想未统一，思路未理清。缺乏经常性的工作联系和沟通机制，缺乏必要的联系及牵制。许多人民调解组织的成员身兼多职，主要精力用于应付其他日常行政事务，致使其自身责任并未落到实处，遇事推向法院，而法院对人民调解协议作为一般民事协议认定，长期以来也削弱了人民调解组织的公信力。

    2、人民调解组织人员多为非法律从业人员，缺乏必要的法律业务素养。

有部分人民调解组织人员未经过系统的法律调解培训，对当事人争议的内容以及适用的法律缺乏把握，不清楚应该怎样进行调解工作，遇到矛盾后亦缺乏针对性的调节策略，只好将纠纷推向其他部门，致使矛盾未能得到及时化解，甚至导致矛盾激化。

    3、人民法院缺乏主动性，对人民调解组织指导培训力度不够大。

因机制体制等各方面的原因，人民法院基本上只强化了司法调解，而未积极主动的指导培训人民调解组织，也使两种调解制度各行其是。

以上这些原因致使人民调解组织失去了他应有的作用，也使大量的案件涌入法院，案件数量激增，使法院因超负荷运转不堪重负，产生诉讼爆炸现象，而且滋生了迟到的正义，进而影响人民法院的司法公信力。

   （二）人民调解与司法调解互动对接出现上述问题的原因分析

    1、群众性自治组织的定性有待进一步探讨。司法部2002年颁布的《人民调解工作若干规定》第2条规定：“人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。”由此可知，群众性和自治性是人民调解组织的根本特征。但目前在调解组织发展的专业化进程中，无论是从人员组成、作用、职能还是工作程序、领导关系来看，都难以将人民调解委员会定性为群众性的自治组织，实际上是政府的一个人员构成多元化的综合性纠纷解决机构。同时，从长远来看，人民调解组织的专业化、职业化和社会化发展，离不开政府的指导及参与。但目前来说，人民调解的专业化和职业化的发展跟不上社会的发展。

     2、人民调解的辐射面过小，调解协议的强制力仍较低。目前人民调解解决的纠纷仅为法院案件数量的三、四成左右。人民调解的纠纷类型仍一定程度局限于传统婚姻家庭、邻里之间的纠纷等，对一些较复杂的纠纷，仍然多选择诉讼方式解决。同时，调解结果的保障仍然不力，就目前而言，调解书的履行仍然取决于当事人的信用，虽然可以向法院申请支付令，但由于缺乏相应的处罚手段，在群众心目中的认同度不够，并且在一定程度上造成司法资源的浪费。

    3、人民调解协议在诉讼中难以直接得到确认。根据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。既然具有权利义务内容的民事调解协议具有民事合同性质，则一旦当事人违反该调解协议，就必然产生因违反合同而导致的违约责任或侵权责任。而实际情况是，目前法院并不是对调解协议按合同纠纷处理，判令当事人承担不履行调解协议的相应法律后果，而仍是对案件重新进行实体审理。

    4、许多做法仍处探索阶段，程序规则缺失，现有意见效力层次较低。不可否认，目前的许多探索是积极有益的，但正是由于相应机制尚未建立，使得一些做法在程序规则上没有依据或缺乏稳定性。不同的地区各自出台相关规则，其效力层次偏低，在司法解释或法律法规相没有明确规定时，只能是一些非实质性操作层面的探索。

参考文献：

1、《中华人民共和国宪法》1954年。

2、《中华人民共和国民事诉讼法》（2007年修订）。

3、最高人民法法院以《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》。

4、最高人民法院《关于健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发[2009]45号）。

5、《论人民调解与司法调解互补与衔接》检索于人民法院网；2008年9月18日。

6、《人民调解与司法调解工作有机结合机制研究》检索于人民法院网；2009年11月。