四、人民调解与司法调解互动的理论及实践基础

   （一）人民调解与司法调解衔接的理论基础

人民调解和司法调解制度，基于设立的法律依据不同，参与的主体不同，程序的不同，原则不同，证据规则不同，以及结果和效力的可执行力不同等原因，使二者具有了明显的区别。

但是，应当认识到，从理论层面上，人民调解，不言而喻，直接功能是解决矛盾纠纷，实现“止纷定争”的社会和谐目的；其价值取向，以相对和谐、简约的非诉讼方式，作为诉讼矛盾解决机制的补充，整合和有效利用现有的司法资源和社会资源，有效化解新时期的社会纠纷和矛盾，建立健全矛盾纠纷解决机制，实现社会的和谐稳定和政治的稳定。司法调解，顾名思义，其直接功能是解决诉讼纠纷，实现“息诉止纷”的诉讼目的；其价值取向，是通过诉讼这一纠纷解决途径，依照法定和程序和条件，作出具有法律效力的调解书，并以国家强制力保障调解书得以执行，从而实现解决当事人矛盾和纠纷，促进社会和谐的目的。

从工具论的角度来看，人民调解和司法解调具有以下共性：

    1、非对抗性和平协商，有利于减少当事人的对抗，和平解决纠纷。

    2、程序简便快速，减少解决纠纷的时间和成本。

    3、可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实际情况的矛盾，做到合情、合理。

   4、在法律法规规定不明确的情况下，合理快捷解决纠纷。

    5、维护社会稳定，培养公众诚信的道德观，增加社会凝聚力，缓和社会转型过程的矛盾和冲突。

    6、调解的非对抗性和数额上的让步有利于义务人自觉履行义务，高效、彻底的解决纠纷。

    由此可见，人民调解和司法调解虽然在称谓和具体程序上有区别，但其功能和价值取向是一致的、具有同向性：都以解决社会矛盾纠纷为直接功能，都是以自由、效率，化解社会矛盾，促进社会和谐为价值取向。这也称之为二者有机结合的理论基础。

    从制度层面上，人民调解是我国现有的四部宪法始终确立的一项法律制度，并在我国法律中具体体现，如《中华人民共和国民事诉讼法》第16条等规定；同时，它也是一项社会制度，具有社会和法律的双重属性。

    司法调解，是我国三大诉讼法明确确立的一项法律制度，尤其是人民法院在处理民事案件中解决诉讼纠纷的主要法律手段之一，法院的调解书和裁判文书具有同等的效力。

    二者不但同为法律制度，而且根据《中华人民共和国民事诉讼法》第16条、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，司法部《人民调解工作若干规定》等法律、法规的规定，存在着相辅相成的内在要求，人民法院要大力支持、依法监督人民调解组织的调解工作，在审理涉及人民调解协议的民事案件时，应当适用有关法律规定。

所以，人民调解与司法调解工作机制的有效结合，具有充分的理论基础和制度条件。

    五、关于完善人民调解与司法调解互动对接的对策及建议

   （一）工作制度上的互动对接

    1、加强法院与司法行政单位的相互联系和沟通，构建大调解工作机制。法院与司法行政单位应建立完善人民调解与诉讼调解衔接联动工作的领导机制，并确定相关部门承担日常组织协调工作，适时召开人民调解工作联席会议，总结工作经验，明确工作任务，协调解决存在问题；各乡镇（街道）人民调解组织也应确定相应人员负责落实，加强与法院（法庭）、司法（司法所）的沟通联系，确保工作有序开展。

    2、加强基层调解组织的配备，加强对人民调解工作的日常指导，牢固纠纷调处第一道防线。首先应巩固和发展现有以居（村）民委员会、街道（镇）司法所为基础和以行业、区域为单位而设立的人民调解委员会的建设，切实抓好年轻高素质调解人员的配备。鼓励优秀的法律人才加入到人民调解工作中去。其次，法院（法庭）和司法（司法所）要选派经验丰富的法官和司法行政干警到各乡镇、村委会担任人民调解指导员，指导人民调解工作。以举办培训班、以会代训、庭审观摩、典型案例探讨等多种形式,加强对人民调解员的业务培训，提高人民调解员的法律素养和调解能力。再次要积极在业务上加以指导。采取旁听、法律咨询、定期培训、卷宗评阅和质量反馈制度等多项措施促进人民调解员业务素质的提高，并加强其后续力量的发展。要开展多种形式的法律法规的培训，提高现有人民调解员的业务素质。要加强人民调解员与基层人民法庭的联系，使人民调解员的工作能随时得到人民法院业务上的指导和帮助。

    3、建立定期培训制度。司法行政机关和人民法院对人民调解人员的培训应当形成一种制度，这种制度的建立应当引起上级机关或立法机构的重视，使之逐步成为制度化、法律化。定期培训每次都要有重点，有专题。有条件的地方，要聘请专家授课，没有条件的也要由司法行政机关和人民法院具有丰富经验和法律水平的人员受课，不断提高人民调解人员的法律、政策水平。

4、建立对调解委员会调解纠纷的程序规范考评制度。随着全民普法的不断深入，公民的法律意识普遍得到了提高，这就要求我们调解人员在调解的时候，不仅要在实体公正的同时也要程序公正。要提高人民调解人员处理纠纷的能力，加强培训是一方面，另一方面就是要对已处理的纠纷进行检查、评议，进行考评，对处理得好的要总结经验，予以奖厉，对处理反悔的要指出存在的下足，吸取教训。

   （二） 程序上的互动对接

    1、人民法院建立庭前调解机制。第一，以立案为关口，对当事人进行必要的诉讼咨询和指导，实现立案环节过滤和分流，充分履行释明告知义务，引导当事人形成正确、理性的纠纷解决观念；第二，人民法院在立案前要加强对人民调解的宣传工作，宣传人民调解在解决简易民事纠纷中的优点和优势，鼓励当事人选择以人民调解方式来解决争议不大、案情简单的纠纷；为了确保人民调解协议的强制执行力，人民法院可以制作格式文本提供给到乡镇（街道）司法行政部门进行人民调解的当事人，使当事人达成的人民调解协议可以尽快的通过人民法院确认，赋予人民调解协议强制执行效力。

    2、建立诉讼内委托调解机制。民事案件进入诉讼后，对于可能通过调解方式解决的纠纷，可以组织当事人进行调解。根据最高人民法院《关于人民法院调解工作问题的若干规定》第四条二款规定，人民法院在当事人和解中，可以委托有关单位参加。这就为人民法院在诉讼中委托调解提供了法律依据。

    3、建立绿色诉讼通道。对经人民调解委员会进行调解未达成协议的纠纷起诉到法院的，人民院应当就近、优先立案，及时、快速审理。立案后，要优先进行调解，对达不成协议的，要及时判决，优先安排执行。这样做，就能有效地促使当事人首先就近申请调解，有效地支持人民调解委员会的工作，给人民群众一个信号，有纠纷先找调解委员会，就是调解无效，起诉到法院都来得快些。若已达成人民调解协议的，法院则应该在一定期限内通过简便的手续，快速的完成对案件的立案，文书制作和送达的程序。

    4、根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第22条的规定，当事人应当共同向有管辖权的人民法院以书面或者口头形式提出确认申请。一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。当事人提出申请时，应当向人民法院提交调解协议书、承诺书。人民法院在收到申请后应当及时审查，材料齐备的，及时向当事人送达受理通知书。双方当事人签署的承诺书应当明确载明以下内容：（一）双方当事人出于解决纠纷的目的自愿达成协议，没有恶意串通、规避法律的行为；（二）如果因为该协议内容而给他人造成损害的，愿意承担相应的民事责任和其他法律责任。上述《若干意见》的第23条规定人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关建议程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。人民法院应当当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该调解协议强制执行的效力。上述条文的发布，为人民法院制作人民调解协议与司法调解对接在程序上需要的格式文本提供的指导意见，并确认了在确认人民调解协议制度中适用的诉讼程序。

   （三）效力上的衔接

    最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，从制度上明确了人民调解协议的性质与效力，从诉讼的角度肯定了人民调解活动的正当性，实现诉讼机制与人民调解机制的整合。审理涉及人民调解协议，不论是支持还是判决变更、撤消或被确认无效，应及时将审理情况反馈给司法行政部门及基层人民调解组织；人民调解委员会对部分久调不结、当事人有提起诉讼可能的案件，应该根据案件的实际情况，及时将有关情况告知人民法院，并积极配合、协助法院做好有关诉讼调解工作。而根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对于已经确认了经过司法确认人民调解协议具有强制执行力。因此，在效力上，人民调解协议经过司法程序有以下几种情况：

    1、经过人民调解组织达成人民调解协议的，该协协议经过司法确认程序，应赋予其强制执行效力，义务人不自动履行的，经当事人申请，人民法院应予以强制执行；

    2、经人民法院庭前调解达成的协议以及经人民法院诉讼内委托调解达成的协议由人民法院制作调解书，经双方当事人签收后与人民法院的判决书具有同等效力；

    3、当事人对人民调解委员会的调解协议反悔，向人民法院提起诉讼要求撤销或变更，经人民法院审理，只要不违反国家法律禁止性规定，人民法院应当不予支持。

    4、当事人持人民调解委员会的调解协议向人民法院申请支付令，只要符合民诉法关于支付令的规定，即债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令：?一?债权人与债务人没有其他债务纠纷的；?二?支付令能够送达债务人的。

    5、具有债权内容的人民调解协议书，经公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人所在地或被执行的财产所在地人民法院申请执行；

    6、当事人对轻微刑事自诉案件达成的协议反悔提起的刑事附带民事诉讼，对民事赔偿部份的人民调解协议书，经审查不违反国家法律禁止性规定，人民法院予支特。

    六、深化人民调解与司法调解衔接工作的预期及展望 

    实践证明，人民调解与司法调解有效的互动对接，具有降低成本，提高效率，减少后遗症的优势，符合我国民间长期形成的无讼为贵，和为贵的民族传统。其成功的推广与普及，将在以下几方面具有积极的意义：

    （一）有利于社会矛盾的彻底化解。

    人民调解组织在最基层，处于人民群众之间，更加清楚当地的社情民意，能在矛盾发生的第一时间掌握真实情况，最大限度的排除人为因素对事实的影响，对纠纷发生的原因及经过有深刻的了解，能快速的化解矛盾。正是基如此，人民调解以其自身的优势，克服了人民法院判决的弊端。虽说近年来，随着社会民主与法制化进程不断深化，诉讼已成为解决矛盾纠纷的重要形式，但诉讼得到的判决结果往往与群众基于传统道德，伦理而形成的价值取向严重脱节（即情理与法的冲突），导致许多判决得不到当事人的理解，不但不能平息社会矛盾，反而加剧了当事人间的对抗性和紧张性。申诉多，执行难等后遗症日益严重。而人民调解就以其成本低，时间短，方式灵活等优势，有效化解了情理与法的冲突。化解了社会矛盾。

    （二）有利于减轻人民法院的压力。

    人民调解基本上都发生在诉讼前，大量的诉讼前调解能化解掉大量的社会矛盾，减少诉讼案件的发生，有效的减轻了人民法院的工作压力，使人民法院能节省大量的司法资源，提高了人民法院的审判效率和审判质量，也使有限的审判人员能集中精力办理重大疑难案件及影响较大的案件。

   （三）有利于尊重人民群众的多样性选择权。

    人民群众在对纠纷解决方式选择时，或基于社会情理和社会规范的考虑，或基于法定的权利和义务的考虑，或基于情谊维系的考虑，而选择合理的解决方式。纠纷解决方式的选择体现了当事人对各种解决方式的不同偏好，这样能满足不同主体的不同要求。也能从机制上赋予当事人更广泛的解决纠纷的选择权，同时，也意味着国家对公民基本自由的尊重，也是对公民权利多途径多层次的保障。

    （四）有利于维护社会稳定，促进社会和谐。

    构建和谐社会，要以构建和谐社区、和谐村镇等为重要切入点。大量民事纠纷的当事人间有着千丝万缕的联系，纠纷解决后仍然会在一起工作、生活。对簿公堂往往会给当事人留下情感后遗症，并由此产生新的矛盾。人民调解能在当事人对簿公堂前把双方的思想工作做通、做透，彻底消除矛盾。同时，中华民族几千年来就有和为贵的处事传统，一般不愿双方对簿公堂，而诉讼本身也具有强制性和对抗性，柔性和弹性不足。人民调解正好弥补了诉讼的缺陷，有效的弥合了情与法的冲突，从而促进全社会的整体和谐。

    （五）有利于优化社会自我调控功能。

    人民调解属于基层民主政治和法制建设的范畴，是群众实行自我管理，自我教育，自我服务的一种社会自律机制。而人民法院属于国家机关的组成部分，属于国家暴力机器。人民调解组织的成员往往是由当地威望高，有一定公信力的人，一般来说是通过广泛的社会发动，民主选举产生的，他们能征求广大群众的观点及处理意见，然后借助公众舆论的力量，促使当事人调整自身行为，消除因社会局部不协调而引起的各种纠纷，恢复社会的自我平衡，从而优化社会自我调控功能。

    总而言之，通过多种形式和制度构筑人民调解与司法调解的链接桥梁，使诉讼调解和人民调解工作紧密结合、互为贯穿，是新时期人民调解工作改革与发展的一个重要方面。只要司法行政机关与人民法院相互协作，密切配合，共同履行好指导人民调解工作的职责，相信人民调解制度与民事诉讼制度的衔接，一定会在化解基层矛盾纠纷，维护社会稳定方面取得“双赢”和“事半功倍”的良好效果。

参考文献：

1、《中华人民共和国宪法》1954年。

2、《中华人民共和国民事诉讼法》（2007年修订）。

3、最高人民法法院以《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》。

4、最高人民法院《关于健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发[2009]45号）。

5、《论人民调解与司法调解互补与衔接》检索于人民法院网；2008年9月18日。

6、《人民调解与司法调解工作有机结合机制研究》检索于人民法院网；2009年11月。